一、“三调联动”制度的产生及其现状

    “三调联动”制度作为近几年的新产物，尚未形成统一、准确、具体的概念，各地的“三调联动”制度各有特色，其组成、职责和作用存在差异。但总体而言，“三调联动”制度是指为整合人民调解、行政调解和司法调解三大调解资源及其他社会力量，实现信息沟通、资源共享、功能互补，达到化解社会矛盾、促进社会和谐目的而构建的多元化对接联动机制。

    “三调联动”制度由湖南省2005年率先提出并在湘潭市、攸县、郴州等地试行，以其效率高、成本低、对抗性弱等特点备受群众欢迎，在化解矛盾方面具有单一调解工作无法比拟的优势。在湖南省的“三调联动”制度受到党中央、国务院及相关领导充分肯定的基础上，全国各地区纷纷尝试整合司法、行政、人民调解资源，利用调解合力来化解矛盾，并在健全“三调联动”制度方面做了较好的探索，逐步形成了在全国范围内推行的矛盾纠纷解决机制。

    目前，“三调联动”制度主要有以下特点：

    1、成员组成有不同模式，但均以司法、行政、人民调解三者职能为基础 

    为充分发挥“三调联动”作用，各地大多数都成立了“三调联动”领导工作小组，但根据实际情况，各地“三调联动”领导小组略有差异。有些地区以党委副书记为组长，有的则由政法委书记牵头。小组成员方面也有所区别，有的涉及近20余个职能部门，有的则还不足10个职能部门。虽然各地在领导小组和成员方面做法各异，但总体来讲，都由党委统一牵头，各职能部门大体可划分为司法职能部门、行政职能部门和人民调解组织三大部分，都以这三个不同部门的职能作用为基础，通过各职能部门各司其职、各负其责，发挥“三调联动”制度作用。

    2、注重形成司法、行政、人民调解合力

    人民调解委员会是群众自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，具有主动性、及时性、经济性和广泛性的特点，能实现情与法的融合，但存在调解方式随意性大、程序不严格，法律专业水平有限，人员不稳定等缺陷。

    行政调解具有专业性和综合性的特点，适合解决具有行政、民事和技术等综合特色和专业性较强的纠纷，且行政机关调处社会纠纷符合我国国情，但行政调解缺乏相对的独立性和公正性，调处随意性较大，调处结果也没明确的法律效力。

    司法调解优势在于调解人员素质高，具有专业法律知识，调解程序规范，法律效力和认同度高，但由于当前司法经费、人员、组织保障有限，大量的司法调解不利于降低诉讼成本和提高办案效率，在方便群众，解决纠纷方面存在一定的缺陷。

    “三调联动”机制，突破了单兵作战、各自为政的调处格局，弥补了单一调解的缺陷，有效地整合调解资源，充分吸收了人民调解地域、人情优势，行政调解综合性强、便捷快速优势和司法调解的权威优势，形成调解合力，发挥１＋１＞２的效应，方便了群众，节省了公共管理成本。

    3、以化解社会矛盾为主要任务和职责。化解矛盾，尽量增进社会和谐因素、减少不和谐因素是构建和谐社会的必然要求。例如湖南省三调联动工作领导小组明文规定要“突出矛盾纠纷排查调处这条主线”，充分发挥职能作用，推进“三调联动”工作的深入发展，为构建和谐湖南、推进富民强省作出积极贡献。《南昌市司法局关于全市司法行政系统进一步开展“三调联动”工作的实施意见》将“三调联动”制度的功能界定为努力将矛盾化解在当地、化解在基层、化解在萌芽状态。

    二、“三调联动”制度的价值 

    作为一种化解社会矛盾的新机制，“三调联动”制度具有如下优势:

    1、从当事人角度来看，减轻了当事人的诉讼成本负担。一是节约了当事人的时间。民事案件普通程序最长的审理期限为6个月（延长审判时间的除外），简易程序最长期限为3个月，在司法实践中，民事诉讼案件的平均审理天数基本上要超过一个多月。而适用“三调联动”的事件，纠纷基本上在当天或三日内得以调处，处理周期远低于正常的诉讼程序。二是满足了当事人急于出“怨气”的心理。一般来讲，距离纠纷发生的时间越近，双方对抗情绪越尖锐，当事人急于解决矛盾、找人倾诉的心理越迫切，“三调联动”的及时参与，满足了当事人“出气”的需求。三是节省了当事人的诉讼费用支出。对达成协议或当事人不再起诉的，法院不收取费用。对达成协议需要法院出具调解书予以司法确认的，减半收取诉讼费用，从而减轻了当事人的负担。

    2、从法院角度来看，人民调解、行政调解的有力配合，有效减轻了法院的审判压力。当前社会矛盾纠纷高发，法院案件高位运行，案多人少现象较为突出。法院在诉前、诉讼中委托或配合其他部门，对一大批事实清楚、争议不大的案件进行调解，以较少的司法资源有效快捷地解决了大量的纠纷，大大减轻了审判压力，进一步完善了法院的纠纷多元化调解机制。同时，“三调联动”制度的实施，有力于法院借助行政调解、人民调解的优势，将法院一家难以吃下，难以解决的纠纷得以合力解决，有利于法院职能作用的发挥与延伸。

    3、从社会角度来看，多元化调解机制能有效促进纠纷的案结事了。与法院宣判的案件相比，调解结案的案件平衡了双方当事人之间的利益关系，当事人自动履行率高，缓解人民法院执行工作压力，也有利于矛盾的化解、平息。同时，由于多方面的原因，当前有部分敏感性、群体性的纠纷虽符合起诉条件但现阶段不宜通过诉讼程序解决，如因输血引发的艾滋病纠纷、群体性的农村土地承包纠纷等。将这些纠纷纳入诉前调解程序，利用诉前调解的优势，使矛盾快速有效地平息在萌芽状态，有利于社会的稳定、和谐。

    4、从制度层面来看，优化了人民调解、行政调解、司法调解的资源。一是将社会资源引入司法领域，使得来自法院以外的大众思维、群众工作方法、风俗习惯、道德品质被引入至调解过程，丰富了调解的手段、内容，强化了法院调解社会化、社会调解法律化的职能。二是通过引入人民调解员处理纠纷，强化了对司法工作的社会监督，也促进了人民群众对司法工作的了解、理解与支持。三是人民调解与司法调解的有效衔接，从效力上保证了调解协议的合法性、可执行性，也提升了行政调解、人民调解的积极性和权威性，实现工作互补，利益共享,多家共赢。 

    三、 当前“三调联动”运行中存在的问题

    作为新的调解机制，“三调联动”制度除了自身存在的缺陷外，具体运行过程中，由于主、客观等多方面的原因，主要存在以下问题。

    1、调解资源整合不够顺畅。一方面，缺乏强有力的组织领导机构。一些复杂矛盾纠纷，如房屋拆迁纠纷、征地纠纷、劳资纠纷等，涉及面广，需要人民调解、行政调解、司法调解协同调处，但由于缺乏强有力的组织领导机构，导致调解资源不能合理配置，“联动”力度不够。另一方面，由于司法机关、行政机关、人民调解组织相互没有管辖权，一方不履行调解义务时，其他方无法有效对其进行制约，造成司法调解、行政调解和人民调解各自为政，不能衔接配合，难以形成合力。

    2、调解主体参与意识不强。有的地方对三调联动价值、功能缺乏深刻认识，所组建的人民调解组织机构涣散，人员不足，保障不力，导致人民调解组织成员处理纠纷时存在推诿、拖延等现象。司法、行政机关未能认真履行指导人民调解工作的职责，指导方式简单，培训制度不能落实，人民调解员的法律知识和调解能力不能有效提高。

    3、调解规范化程度不够。三大诉讼法都强调了程序的合法性，同样，在调解工作中也应当规范调解，这样可以便于操作，有效避免人为的失误。但在目前，“三调联动”工作程序中，除司法调解履行着固定的调解程序外，人民调解和行政调解的程序过于简单，没有严格的程序约束有失调解工作的权威性，造成了群众对人民调解和行政调解结果的不信任。另外，从司法调解受理的案件5倍于行政调解、人民调解受理案件的数字上，也反映出行政调解、人民调解与司法调解在规范化上的差距。

    4、调解主体素质参差不齐。司法调解主体为司法工作人员，有一定的法律知识基础；行政调解的主体对所调处范围内的法律知识较为熟悉，易达到合法性，但人民调解的主体在法律知识方面较前二者来说有所差距，容易出现对不能调解的事项进行调解、调解程序不规范等情况，调解变味成和稀泥。另外，人民调解在进行释明工作时，也有可能误导当事人，调解的成功率不高，不利于矛盾纠纷化解。

    5、体制保障不完善。一方面是对调解主体的社会保障问题。现行条件下，行政调解、司法调解主体均是公务员，有完整的养老保险、医疗保险等社会保障，而人民调解中的调解主体一般为村干部或当地较有权威、名望的人士，缺乏健全的社会保障，主要靠其自觉、主动进行调解，导致其履行调解职责有时不够积极，不愿全力投入调解工作。另一方面三大调解中行政调解与司法调解因正常的办公经费不足，调解主体不能、不愿深入调解。同时，人民调解虽有天时、地利和人和的优势，但调解经费也是制约调解功能发挥，影响调解积极性的重要因素。

    6、社会法制环境不优。近年来，我国加大了法治的普及力度，人民群众的法律意识有了一定的提高，但很大部分人法律意识不强，产生矛盾纠纷后，不能主动寻求法律途径解决，依法办事的观念还亟待加强。此外，部分国家工作人员不依法行政、不依法办事，也使部分群众对通过正常渠道解决矛盾产生疑惑。

    四、“三调联动”制度的完善

    要做好人民调解、行政调解和司法调解工作，使三者更好地运转、衔接、联动，就必须从建设社会主义法治社会与和谐社会的高度出发，强化调解组织、人事、财政等方面的保障，完善、健全“三调联动”机制，有效整合司法、行政、人民调解的资源，并广泛宣传法律知识，发动群众理解、配合、支持调解工作，构建全社会都参与的“大调解”格局，形成化解矛盾、平息纠纷的调解合力。

    1、完善三调联动组织机构。目前，大部分省市都成立了“三调联动”工作领导小组，但这个领导小组并非一个独立的机关单位，小组成员一般由职能部门工作人员兼任。由于“三调联动”以一种副业的形式出现，导致小组成员对该项工作不够重视，在岗位工作与三调联动工作相矛盾时往往以本职工作岗位为主，而忽视三调联动工作职责。因此，本人认为，应将“三调联动”领导小组下设办公室，将办公室作为统一的协调部门，定职定编，由专人司职正副主任，由政法委统一主管。其工作职责主要为综合、分析本地社会矛盾纠纷形势；统计、分析当地矛盾纠纷化解情况；整合资源司法、行政、人民调解资源，实现资源共享；运用联席会议制度组织协调解决疑难、重大、群体性矛盾纠纷等等。

    2、落实三调联动保障机制。从现有的情况来看，“三调联动”从形式上已经十分完善了，但这调解机构无论是在硬件，还是在软件方面均缺乏相应保障，使得三调联动流于形式。建议要从组织、人员、财务、物质等方面强化对“三调联动”办公室的保障。同时，对司法调解和行政调解的工作人员，不论是诉前、诉中，还是诉后进行的调解工作，一律要计入工作量，纳入考核评比。对人民调解组织的成员，要根据工作量的大小，由地方政府将其工资待遇纳入财政预算，以解决其后顾之忧，激励他们的调解热情。

    3、建立健全三调联动工作制度。在已建立的三调联席会议制度、依法确认人民调解协议效力制度、信息通报和工作交流制度之外，还要根据实际逐步建重大案件通报制度、矛盾纠纷情势分析制度、跟踪回访制度。重大案件通报制度是指对基层调解组织上报三调联动办公室的重大案件，由三调联动办公室组织专业人员研究处理方案，再由三调联动办公室将调解成功的案件公示公开，用以扩大社会影响。矛盾纠纷情势分析制度是指定期对社会矛盾纠纷的类别、特点、成因进行整合分析，为领导决策提供依据。跟踪回访制度是指采取定期回访、随时回访、抽查回访、电话回访等各种方式了解矛盾纠纷化解的状况，避免矛盾纠纷调处后产生新的纠纷。

    4、加强调解工作中的法律指导。一是聘请部分法官、律师、法律工作者作为调解员或顾问。壮大调解的队伍，邀请他们对调解组织进行指导，重大纠纷向其请教，形成三大调解应用法律的同步化。二是建立“三调联动”培训制度。每年由三调联动办公室组织专门的培训，对调解的相关法律、功能、方法、范围、注意事项等方面进行详细的介绍，从而避免“联动”调解的盲目性、不合法性。

    5、加强调解工作的横向联系。一是建立调解联络机制和调解登记 制度 。在开展人民调解过程中，对各类矛盾纠纷包括调解、处理、结果等情况进行登记，对无法通过人民调解处理的案件，要及时将登记记录上报具体行政调解机关，行政机关要及时衔接，进行研究、处理。通过行政调解还无法达成调解议的，行政调解机关再把案件情况及时通报司法机关，使司法机关能及时了解和掌握相关情况。每个月，司法、行政、人民调解组织都要将本地区调解情况统一汇报给三调联动办公室。二是建立调解网络信息共享机制。加大法院、信访、公安、建设、劳动、民政、工商等职能部门参与镇街、村居调解网络的力度，形成一个由三调联动办公室统一指挥、各方参与、配合联动的调解机制。

    6、加强法制宣传引导工作。一是积极引导“三调联动”人员依法行政、依法办事。对重大决策和重大事项，要做到事前深入调研、积极听取群众 意见 ，在行政行为实施过程中，要做好政策法规的宣传和解释工作，增强行政行为的透明度，减少社会矛盾发生。二是要在群众中广泛开展法制教育活动。要通过普法学法、巡回法庭、送法下乡等活动进一步增强群众的法治意识，减少矛盾纠纷产生，削弱矛盾滋生的土壤，为调解工作创造良好的社会氛围。

(作者系平江法院党组书记、院长)

编辑：院办    

文章出处：平江法院