论文提要：
随着科学发展观的不断贯彻实践，人们对民生，民权的关注不断增强，对公共权益保护的呼声也越来越多。而行政行为中却有许多是侵害公共权益，却不损害某个具体公民权益的行为，由于我国行政诉讼法对行政诉讼原告资格的限制，导致这类行政行为处于法律监督之外，这不符合“以人为本”的科学发展观的要求，也阻碍了我国行政诉讼的发展。本文试从行政公益诉讼的概念，我国行政公益诉讼的现状及检察机关的职责等方面论证检察机关可以享有行政公益诉讼原告的资格。
关键词：检察机关 行政公益诉讼 原告资格
当前，我国上下都在学习实践科学发展观，而科学发展观的核心是“以人为本”，就是要关注民生民权，保护大多数人的公共权益。由于法制观念及执法水平的原因，使得现在有些行政行为虽没有损害某一具体公民的权益，却侵害了社会的公共权益。由于我国行政诉讼法对行政诉讼原告资格的限制，导致这类行政行为处于法律监督之外，这不符合“以人为本”的科学发展观的要求，也阻碍了我国行政诉讼的发展。笔者认为：应赋予检察机关提起行政公益诉讼的原告资格，让行政诉讼的发展与科学发展观的要求相适应，现试从行政公益诉讼的概念，我国行政公益诉讼的现状，检察机关作为行政公益诉讼原告的理由等方面来略抒己见，以求教于各位同仁。
一、行政公益诉讼及原告资格的概念分析
行政公益诉讼，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，直接向法院提起行政诉讼或向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。由此可见，行政公益诉讼就是要维护最广大人民的根本利益，监督和纠正那些侵害社会公共利益的行政行为。特别是当前我国正在学习实践的科学发展观，其核心就是以人为本，为保护广大人民的民生、民权，对那些虽不损害某个单独的民事主体的利益，却侵害公共利益的行政行为，应赋予法院对其的司法审查权，这就是行政公益诉讼。
行政诉讼原告资格，根据《布莱克法律大辞典》的经典解释：“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告”①。行政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题,即谁可以启动行政诉讼程序。在我国，学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样，但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定、一种条件，如果一国行政诉讼法对原告没有限制，也就不存在所谓的原告资格问题。一般而言，行政诉讼的原告资格有如下涵义。第一，原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格；第二，原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉权，仅表明在行政争议发生后，具备原告资格的人将该争议诉至法院，法院不得将其拒绝；第三，原告资格从利益受到行政行为侵害时就已取得，是一种成为原告的可能性。它与原告的关系可概括为：具备行政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告，而能成为行政诉讼的原告必然具备行政诉讼的原告资格。原告资格是行政诉讼的核心问题之一，原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。可以说，建立真正意义上的行政公益诉讼，其主要内容和关键之处就在于原告资格认定标准的设定，这将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。
二、我国行政诉讼及行政公益诉讼的现状
1、行政诉讼难
与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接地涉及行政相对人——个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，故行政权最容易导致滥用和腐败。在现代社会，行政权相对于立法权、司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权不再是纯粹的执行管理权，而是包含了越来越多的准立法权和准司法权：行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而产生的争议、纠纷，在这种将数种权力集中在一个机关的情况下，如果没有控制和制约机制，权力的滥用将是不可避免的。所以建立和完善对行政权的控制、制约、规范机制是必要的。而控制、规范行政权机制的一个非常重要的环节就是通过行政诉讼这种方式事后对行政权进行制约。行政诉讼既保障公民权，又监督和维护行政权。行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼一样，同属司法中的诉讼制度,一个国家有无行政诉讼法律制度、行政诉讼质量的高低是一个国家行政管理和行政法治水准的体现。行政关系一旦进入行政诉讼，行政机关与相对人在行政管理过程中权利义务不对等的法律地位就会发生变化，行政机关在行政管理中的优越地位完全消失，其作为被告，还须对原告起诉所针对的具体行政行为负举证责任；而公民、法人和其他组织则以原告的诉讼地位而成为主动的一方，他们可以行使起诉权发动行政诉讼，要求法院撤销违法或纠正不当的行政行为，并可以要求行政机关赔偿违法行政行为给其造成的损失。我国1989年4月4日第七届全国人大第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》作为我国的基本法律之一，她的颁布与实施，是我国民主与法制建设史上的重要里程碑。自1990年10月1日实施以来，从实施的情况看，行政诉讼法确立的原则和制度基本上适应了我国法治现状和要求。但同时，在我国，公民对法律的信仰和遵从的情感比较淡薄，不少人甚至还持一种不信任的态度，从其开始出台时起就不信任这部“民告官”的法律，公民“敬官、怕官、让官”，认为“官官相护”，畏讼的思想根深蒂固；行政机关工作人员则官本位意识浓厚，“为民做主”的观念较强，权力不愿受到制约和监督。这样一种法律情感，使行政诉讼法的实施没有广泛的群众基础和社会基础，因而行政诉讼法不能获得完全的效力。这些客观现实中的习惯观念，再加上客观现实中的不合理的体制因素所决定，行政诉讼一直面临的问题是“行政官司难、行政官司少”②。这种现状产生有一个重要原因就是对行政诉讼原告的资格要求过严。
2、行政公益诉讼难上加难
随着社会和经济的迅速发展，行政机关涉及国家、社会公共利益的事务和领域越来越多，因行政行为不当或违法而引起的行政争议也越来越多，这些行政争议有涉及个人利益的，也有涉及国家、社会公共利益的，这些涉及国家、社会公共利益的案件我们通常称之为公益诉讼（本文只讨论因行政行为而引起的公益诉讼，称之为行政公益诉讼）。虽然有人因关心国家、社会公共利益而提起行政公益诉讼，但令人非常遗憾的是公益诉讼屡诉屡败。浙江早在2001年就出现过三起被驳回的行政公益诉讼③：一是农民李锦良以“在制假案件中查处不力”为由，将长兴县工商局告上法庭；二是桐乡沈李龙实名举报一企业偷税，发现并认为税务机关对此查处不力后，以“未履行法定职责”为由，将桐乡市国税局告上法庭；三是椒江画家严正学发现一“娱乐总汇”存在色情表演，多次向有关部门举报未果，将椒江区文体局推上被告席。这三起公益诉讼均以失败告终。原因主要是被告的行为没有直接侵犯原告的私人利益，原告没有诉讼主体资格。面对这些公益诉讼，司法界有些无所适从：从感情上讲，法官支持他们，但从法律上，有的起诉只能驳回，因为我国现行行政诉讼法规定只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利④。该条中的“其合法权益”即明确了必须是权益受侵犯的个人或组织，从而排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性；无关人员或组织即使是该行政行为明显侵犯了他人、社会或国家利益也不具有行政诉讼的原告资格。可见这种对起诉资格的严格限制，不利于对公民利益即公共利益的全面保护，因为对有些行政纠纷，相关人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的，也有一些行政行为根本就没有明确的相对人。这些行政案件由于缺乏适格的原告而使公民利益及公共利益被摈弃在司法保护范围之外。过严的行政诉讼原告资格限制使许多行政案件无法进入诉讼程序，得不到司法救济，也使得法院无法利用行政诉讼真正做到有效监督行政机关、维护公民合法权益。这不利于对行政机关的全面监督，也不利于我国行政诉讼的实践与发展⑤。无救济就无权利，笔者认为不应严格限制起诉资格而应予以扩大。规定行政诉讼起诉资格的目的在于防止滥诉，保证行政诉讼成为维护行政机关依法行使职权、保障公民合法权益的工具，而不是成为正常行政活动的障碍。当代世界各国的立法趋势都是放宽起诉资格的要求，相比较而言，我国行政诉讼起诉资格的规定则颇为严格。在公民权益受行政行为影响而本人依法律规定又不能提起行政诉讼时，以及行政行为影响公共利益而相对人无法确定时，应赋予一定的组织、机构提起行政诉讼的资格，以真正发挥行政诉讼的应有作用，维护社会利益。这也是“以人为本”的科学发展观在行政诉讼发展中的体现。
三、检察机关作为行政公益诉讼的原告合理性分析
如果公共权益受到行政行为的侵害却没有救济措施，根据无救济即无权利的法学理论，这类权益也就相当于不存在。司法救济被认为是对权利的最终救济途径，现在我国行政诉讼法却没有将侵害公共权益的行政行为作为司法审查对象，不是说这类公共权益不应存在，而只能说明实施近二十年的《行政诉讼法》已不适应社会发展的需要，从“以人为本”的科学发展观出发，要保护涉及广大人民的公共权益，就要将这类侵害公共权益的行政行为列入司法审查的范围。那么，在没有具体被侵害对象时，谁应当具有原告的资格呢？根据行政诉讼在世界各国的实践来看，已有许多国家通过立法和判例赋予社会团体提起诉讼的资格，检察院则可以以公诉人身份为公共利益提起行政诉讼。在我国，对于公益诉讼过去讨论较少，现行法律中也无任何规定。有的学者认为，公益诉讼的提起主体只能是国家机关，在我国就是检察院，而更多的学者则反对公益诉讼只能由国家机关代表国家提起，而应该同时畅通公民个人或其他社会组织为维护公共利益而起诉的渠道。笔者认为，由于行政行为侵害客体的特殊性和检察机关作为国家的法律监督机关，就目前来说对这类涉及公共利益的行政行为提起诉讼的最佳人选是检察机关。其理由是：
（一）、公民及社会团体作为行政公益诉讼原告的缺陷。
笔者认为个人不应作为行政公益诉讼的原告，原因是：如果把诉讼主体资格范围扩大，有可能导致滥诉。尤其对于抽象行政行为，它涉及面广，受其影响的相对人为不确定的大多数，如果将这一起诉权赋予给个人在实践中不好操作，也很难取得应有的效果。对于这一点在理论界的认识是比较一致的。对于社会团体则有不少学者认为可以提起行政公益诉讼⑥。笔者认为，就社会团体的性质和特征来看，社会团体提起公益诉讼是没问题的，实践中也有许多国家通过立法和判例赋予社会团体提起公益诉讼的资格，但就我国目前来看，社会团体还很难担此重任。改革20多年来，我国的社会团体获得了空前的发展，仅正式登记的社会团体就从6千多个增加到20多万个。社会团体的活动领域也不断增多，但20多年来在政府——社会权力对比格局中，政府始终处于绝对主导地位。一般来说，作为非营利组织的社会团体应该具有6个基本特征，即“正规性”、“民间性”、“非营利性”、“自治性”、“志愿性”、“公益性”。按这六个特征衡量，我国可能还没有“符合标准”的社会团体，满足“正规性”的社会团体，也许都不满足“民间性”和“自治性”，因为任何正式注册的社会团体都要有业务主管单位；而具有“民间性”和“自治性”的社会团体，很可能又不满足“正规性”，它们或是未经注册，或是没有法人资格，或是以企业身份存在。在我国的社会团体与政府的关系是合作，且政府始终处于绝对主导地位，因而还没有能力自主地选择和开辟自己的生存和发展空间，基本上处于“拾遗补缺”的地位，填补由于政府职能改变留下的空间，也很难与政府“对抗”而提起行政公益诉讼。
（二）、检察机关作为行政公益诉讼原告的合理性。
1、我国《宪法》和相关法律赋予了检察机关维护公共权利的职责。
我国《宪法》第129条规定人民检察院是国家的法律监督机关。《检察院组织法》规定我国检察机关作为国家利益及公共利益代表人参与刑事诉讼。《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”就检察机关对行政诉讼活动实行法律监督做了原则规定。这一系列法律规定充分说明在我国检察机关被赋予了维护公共权益的职责。遗憾的是，司法实践中仅成为一种事后监督方式。由于行政诉讼的特点，行政审判工作面临的干扰大，难度大，制约着行政诉讼制度的发展，法院在不少情况下希望检察机关参与行政诉讼活动，便于共同排除行政势力的干扰。法律监督是人类社会治理权力腐败的神圣使命和主要方式⑦。笔者认为，检察机关法律监督最大的生命力应在审判前，强化行政诉讼检察监督，使检察机关通过行使检察监督权，对行政机关违法行使职权造成国家和社会公共利益损失的行为进行监督，避免权力及监督权力活动的暗箱运作，使之透明、公开，借此来启动和发展新的诉讼类型，来增强诉讼的活力，而检察机关要采用更加积极的方式更多的参与行政诉讼活动。对于那些侵害公共权益的行政行为，可根据检察机关代表公共利益的职责，赋予其直接起诉权。
2、从世界公益行政诉讼的状况，可以看出检察机关可以作为行政公益诉讼的原告。
从西方国家的情况看，检察机关一般也被认为是刑事公诉机关，组织上隶属于行政机关，其职能主要限于刑事诉讼领域，但检察官在案件涉及公共利益，即国家和社会利益、或是具有公共利益意义的公民权益时，就参与民事诉讼或行政诉讼。大陆法系国家具有独立的行政法院系统和较为完备的行政诉讼制度，检察官可以作为行政审判组织的组成部分，代表政府或公共利益，参与行政诉讼活动。英美法系国家没有独立的行政审判系统，但在特定情况下，法律授权检察官以原告身份提起司法审查，通过扩大原告资格范围扩大司法审查领域。如在英国的诉讼制度中有一种检举诉讼：凡涉及公共权力和公共利益的诉讼并要明文颁布训诫令或宣言的，凡是为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为的，经检察长许可后，可借检察长的名义提起诉讼。由此使得禁制令和宣告令这些基本上是用于捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，是为了普遍的公共利益而维护法律。在英国，现在频繁运用这套程序，它是基于单个原告阻止公共性不正当行为的一种重要武器，甚至被认为“是公法制度的核心”⑧。西方资本主义国家的检察机关参与行政诉讼的情况虽然不尽相同，但有一个共同点或基本价值取向是，检察机关作为政府或公共利益的代表参与诉讼，维护国家或公共利益。同时，虽然各国检察机关参与行政诉讼的范围、方式差别很大，但都赋予检察机关行使这项职能相应的权力。可见西方资本主义国家在维护公共权益时是赋予了检察机关行政公益诉讼原告主体资格的。他山之石，可以攻玉，完全可以借鉴西方国家的经验，赋予检察机关作为行政公益诉讼的原告资格，以促进我国行政诉讼的发展。
3、从诉讼法理论讲，检察机关参加行政诉讼，符合公正、效率、效益的诉讼法的价值目标取向。
首先，检察机关追诉危害社会利益行为的行政法律责任，以实现社会正义作为首要目标，这样不仅可以在诉讼方面实行最大程度的公正性，避免陷入私人起诉可能产生的滥诉的弊端，而且还可以在最大程度上保证起诉标准的统一，符合公正性的价值目标。其次，检察机关是国家的法律监督机关，有相应的各种权力，又有与此相适应的人力、物力、财力。由检察机关追诉危害社会利益行为的行政法律责任，与其他的个人或社会团体追诉违法侵权行为相比效率显而易见，符合效率性的目标。第三，由检察机关起诉危害社会利益的行政行为，对提高诉讼效益有重要作用，其一是众多的受害人可免受诉讼之累；其二是可以简化诉讼程序⑨。
4、检察机关作为行政公益诉讼的原告具有明显的优势。
首先，检察机关具有代表国家的性质。从检察机关这一机构的来源上考虑，它最初的设立就是作为广泛意义上的“国家代理人”、“公益代表人”角色出现的 (从刑事诉讼中，检察机关作为公诉机关就可见一斑) 。我国检察机关在国家公诉人身份之外又加了一个法律监督人的角色，这更说明了检察机关的“国家代理人”性质。
其次，检察机关具有诉讼性。其大部分职能与诉讼有关，拥有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验，由检察机关代表国家提起公益诉讼显然比“另起炉灶”更为经济。
第三，检察机关具有独立性和权威性。在我国实行的“一府两院”的权力架构中，检察机关是与法院平行的独立的司法机关，能在一定程度上排除政府的不当干预，追求法律公正，从而更好地维护国家和社会公益。
四、检察机关以原告身份直接提起行政公益诉讼的方式及案件类型
检察机关应该以何种方式提起行政公益诉讼，是依职权主动提起，还是待相对人的申请而提起呢？这里牵涉到一个诉权与检察机关职权行使的关系问题。笔者认为，应区别情况对待，对于大多数违法行政行为应待相关人申请后再提起诉讼。这主要出于如下考虑：第一，检察机关与行政机关的关系。虽然宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，并没有完整、统一的规定，为避免干扰行政机关正常行使行政权而破坏权力的制约关系，检察机关一般不宜主动提起行政公益诉讼。第二，行政行为的特点。行政行为固然有违法、合法与合理之分，但行政行为也经常带有政策性。侵犯公共利益的行为往往掩饰在政策性的外衣之下，检察机关主动提起行政公益诉讼有干扰行政机关执行政策的嫌疑。第三，国外行政公益诉讼的启示。行政诉讼毕竟不同于刑事诉讼，由检察机关主动提起公诉，纵观国外行政、民事公益诉讼，很少有之。
检察机关为维护公共利益，可以以原告身份直接提起行政诉讼的案件主要应包括以下几种类型：1、抽象行政行为。在一些国家，抽象行政行为已纳入行政诉讼的受案范围，从发展的眼光看，也应该是我国行政诉讼的方向之一。抽象行政行为涉及面广，涉及的相对人多，如果由检察机关提起诉讼则更为简便、有效。2、行政不作为。根据行政诉讼法，对侵犯个人利益的不作为，相对人可以提起行政诉讼。但侵犯公共利益的不作为，一般不存在明确的受损对象，依据现行法律规定也无法予以司法监督救济。笔者认为，为了更好地保护大众的合法权益、监督行政机关依法行政，这类侵犯公共利益的不作为必须纳入行政诉讼监督的范围。如前所述，由于没有明确的受损对象，由个人提起诉讼不大可行，因此，应赋予检察机关对这类不作为提起行政诉讼的权利。3、公益性行政行为。即行政机关举办公益事业或公益活动的行为，包括行政计划行为以及计划实施过程中的行为。如认为行政机关修建铁路、公路或发展自来水、电气、煤气等公用事业的决定或行为对其不利而提起的行政诉讼。4、非法授益行为。如对行政机关非法赋予他人某项权益或某种资格的行为有异议而提起行政诉讼。笔者认为，我国的行政诉讼制度也应对这类行为予以监督纠正，有效维护公众利益。如对行政机关批准在学校附近建立游戏厅的行为。5、在其他没有特定相对人或相对人依法不享有起诉资格的案件中，检察机关应作为原告提起行政诉讼。
五、检察机关提起行政公益诉讼时应重视的问题
1、检察机关提起行政诉讼时必须以行政行为涉及公共利益为前提。检察机关提起行政诉讼的理由是为了维护公共利益，如果是针对个体的行政行为不符，只能由相关个人提起诉讼，谁的权益受侵犯就由谁来起诉，其他人或组织不能代替。对相对人不敢或不愿起诉的，检察机关只能支持，而不能代替其起诉。因为行政诉讼的起诉权是行政相对人享有的一项重要诉权，是否行使应当由相对人根据自己的意愿来选择，如果允许检察机关以原告的身份提起诉讼，实际上就在一定程度上剥夺了行政相对人的选择权。笔者认为，行政相对人因种种原因，不敢告的情况可随着人们的观念的更新和转变，法律意识的不断增强逐步解决。在行政相对人无力告的情况下，不应由检察机关行使起诉权，否则，反而可能会影响行政相对人诉权的行使和导致诉讼后果无人承担的现实问题。
2、由于现行法律对起诉资格有限制，检察机关介入公益诉讼，充当行政诉讼的原告主要问题是缺乏法律依据。我国的公益诉讼可以借鉴国外关于公益诉讼的规定，以判例推进立法。我国虽不承认判例法，但司法解释在司法系统内部具有法律效力，其公布的典型判例有强烈的示范效应，对全社会也有指向功能。为了避免纯粹靠制度法发展原告资格所产生的跳跃式法律变化，可结合我国国情，利用判例来充任原告资格发展的先锋，条件成熟时再制定成文法加以规范。
注释：
①Black Law Dictionary Wist Publishing Co., 1979, pp.1260-1261.转引自高家伟著：《论行政诉讼原告资格》，《法商研究》1997年第1期。
②参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第三版），北京大学出版社 高等教育出版社2006年版。
③见2001年8月3日《中国青年报》第二版。
④见《中华人民共和国行政诉讼法》第二条。
⑤夏锦文 高新华：《我国行政诉讼原告资格的演进》，载《法商研究》2001年第1期。
⑥黎军：《社团在行政诉讼中的作用》，载《法商研究》2000年第1期。
⑦张宏思：《人民检察院基本诉讼角色定位论》，载《法学》1997年第9期。
⑧威廉·韦德著：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第365页。
⑨周其华：《检察法律监督几个问题的研究》，载《法学杂志》2001年第4期。
