自2001年财政部、中国人民银行制定《财政国库管理制度改革试点方案》以来，全国各地掀起了一股财政国库集中支付制度改革试点的浪潮。与此同时，在中央“推行会计委派制，健全经济和会计监督机制，强化行政管理制度，从源头上预防和治理腐败”的强大驱动力下，会计集中核算模式也得到了空前的发展。这两项改革制度的出台，从根本上说，是基于“加强财政收支管理监督，提高财政资金的使用效率，从源头上和制度上预防与治理腐败”为目的的。所以，本文将根据这一目的，分析这两项改革的必要性及其内在联系，通过对其发展趋势的研究，提出建立国库集中核算模式的新理念。

一、会计集中核算与国库集中支付模式及内容

1、会计集中核算内容

会计集中核算制度是指成立会计核算中心，在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，取消行政事业单位的银行账户、会计和出纳，由会计核算中心统一开设单一账户，通过会计委托代理记账，对单位集中办理资金结算，进行会计核算和进行会计监督，是融会计核算、监督、服务于一体的一种特殊的会计委派制形式。

2、国库集中支付制度内容

国库集中收付制度是以国库单一账户体系为基础，所有财政性收人集中缴入国库单一账户体系，所有顶算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。

二、两种支付模式的关系

财政国库集中收付制度与会计集中核算制度属于两种不同的改革模式，两者之间既有一定的区别，也有一定的联系。

1、联系

（1）两项制度改革的管理主体相同，都是财政部门。

（2）两项制度改革的目的基本一致或接近，即都以提高财政资金使用效益为目的的过程监督。

（3）两项制度改革的形式也基本相同，都要求取消单位账户，建立集中管理的单一账户体系，并且其改革环节体现在预算执行过程中。

（4）两项制度改革的前提基本一致，两者都不改变预算单位的资金所有权、使用权和财务自主权，并在此前提下对财政资金进行管理与监督。

2、区别

（1）核算主体不同

国库集中收付制的核算主体是以财政资金为核心的财政部门，表现为以政府会计为主体。会计集中核算的主体是行政事业单位，其核算由财政部门的会计核算中心进行，只是财政部门代理记账。

（2）账户设置不同

国库集中收付是通过设立零余额账户实现财政资金从国库直接拨付到收款人或商品和劳务供应商账户，财政资金运行过程中不经过中间环节，不在任何帐户上停留。会计集中核算是通过在财政部门的会计核算中心设立过渡性账户的方式，财政资金运行过程中存在中间环节。

（3）沉淀资金存放不同

在国库集中支付制度下，在单位未实际支用前，沉淀资金存放入人民银行的国库单一账户中，国库单一账户中沉淀的资金所有权属财政。在会计集中核算制度下，在单位尚未实际支用前，沉淀资金全部存放会计核算中心在商业银行的基本总户内，会计核算中心总户沉淀的资金所有权属预算单位。

（4）财政监督的范围和侧重点不同

会计集中核算制监督的侧重点实际上是预算单位资金使用的事后监督。而国库集中收付制则是对预算单位资金使用的全过程的监督。

（5）机构设置不同

会计集中核算制是通过建立会计核算中心来统一组织核算和监督。而国库集中收付制则是通过在财政部门设立财政国库执行机构，即国库收付中心来担负财政国库资金收付和监督的重要职责。

三、会计集中核算与国库集中支付相融合的必要性

会计集中核算制度在强化会计核算和会计监督，提高财政资金使用效益上起到了重要作用，但由于会计集中核算制度未能对财政支出管理体制进行根本变革，现行财政性资金分散管理的格局仍未改变，财政性资金库外沉淀问题仍未能从根本上得到解决，降低了资金使用效益，经济业务的真实性难以监督，财政核算风险较大。

结合部门预算的推行，将会计核算权归还各预算单位，撤消会计集中统一核算，按国库集中收付制度改革的要求和规范，有利于与上级财政国库支付改革的对口和衔接，有利于降低会计集中统一核算的财政风险。但由于国库集中收付制度改革必须以健全的财政信息管理系统和银行间实时清算系统为依托，要全面实现国库集中收付难度较大，周期较长，且一旦放弃了会计集中统一核算，会使预算单位财务支出在财政监督之外，弱化对预算单位财务支出的全面审核，不能有效制约预算单位在资金使用上的随意性和铺张浪费的行为。

因此，实行以会计集中统一核算与国库集中收付制度并存的模式，可实现两种制度的优势互补，实现财政资金收支的全过程监管，既增强了财政的宏观调控能力，又能使国库集中支付制度改革推进难度变小，用会计集中统一核算来加强对预算单位财务支出的核算和监督，为部门预算提供真实可靠的会计信息，将国库集中收付的部分业务，如授权支付业务、单位零余额账户结算业务授权给会计集中核算机构，用国库集中收付制度解决财政资金库外沉淀和浪费问题。

四、建立会计集中核算型国库集中收付制度的初步设想

 2004年11月，在全国财政国库管理制度改革工作会议上，财政部提出会计集中核算向财政国库集中收付转轨的三点意见：一是改革的方向即以国库单一账户体系为基础不能变；二是转轨或街接的具体方式不能搞“一刀切”，可以采取既做支付又做核算的方式；三是转轨街接工作中有一点需要坚持，就是要将会计核算中心的实有资金账户变为零余额账户，将国库集中支付做起来。这为我们目前正在进行的财政国库改革指明了方向，即“实行集中核算与国库集中支付核算改革相结合”的支付模式。

1、实行“一套机构、两块牌子、一套人马”的过渡

在机构设置方面，可以在维持原核算部门不变，不打破现有集中核算格局的前提下，增设内部职能部门，如审核部门、支付部门、会计部门等，将目前的“会计集中核算中心”改造成一个集会计核算与监督、资金支付与结算、数据分析和预算执行为一体的“国库集中支付中心”。

2、实行会计集中核算制度融人国库集中支付制度具体工作的转换

首先，尽快恢复预算单位的会计岗位，退回其会计凭证、会计档案，重新赋予预算单位会计核算权限。其次，将原“会计集中核算中心”为预算单位在商业银行开设的零余额账户移交“国库集中支付中心”，成为国库单一账户体系内的预算单位零余额账户，用于财政授权支付。第三，规范预算单位的财政资金支付方式，分别实行财政直接支付和财政授权支付。

3、加快“金财工程”建设，为国库集中支付制度和会计核算制度提供运行平台

“金财工程”是利用先进的信息技术，打造以预算编制、国库集中支付和宏观经济预测分析为应用核心的政府财政管理综合信息系统。首先，要建设好计算机网络的硬件铺设工程；其次，要大力研发并统一核算软件，以达到资源和信息共享；再次，要健全财政、国库、银行、预算单位之间的信息交流体系和稽核体系，在财政部门、国库支付部门、人民银行、商业银行、预算单位之间建立财政支付信息网络系统。